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自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知

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自然資辦發〔2019〕35號

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門,新疆生產建設兵團自然資源主管部門:

為促進鄉村振興戰略深入實施,根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》等文件精神,現就做好村莊規劃工作通知如下:

一、總體要求

(一)規劃定位。村莊規劃是法定規劃,是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃,是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。要整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃,實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合,編制“多規合一”的實用性村莊規劃。村莊規劃范圍為村域全部國土空間,可以一個或幾個行政村為單元編制。

(二)工作原則。堅持先規劃后建設,通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承。堅持農民主體地位,尊重村民意愿,反映村民訴求。堅持節約優先、保護優先,實現綠色發展和高質量發展。堅持因地制宜、突出地域特色,防止鄉村建設“千村一面”。堅持有序推進、務實規劃,防止一哄而上,片面追求村莊規劃快速全覆蓋。

(三)工作目標。力爭到2020年底,結合國土空間規劃編制在縣域層面基本完成村莊布局工作,有條件、有需求的村莊應編盡編。暫時沒有條件編制村莊規劃的,應在縣、鄉鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求,作為實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可的依據。對已經編制的原村莊規劃、村土地利用規劃,經評估符合要求的,可不再另行編制;需補充完善的,完善后再行報批。

二、主要任務

(四)統籌村莊發展目標。落實上位規劃要求,充分考慮人口資源環境條件和經濟社會發展、人居環境整治等要求,研究制定村莊發展、國土空間開發保護、人居環境整治目標,明確各項約束性指標。

(五)統籌生態保護修復。落實生態保護紅線劃定成果,明確森林、河湖、草原等生態空間,盡可能多的保留鄉村原有的地貌、自然形態等,系統保護好鄉村自然風光和田園景觀。加強生態環境系統修復和整治,慎砍樹、禁挖山、不填湖,優化鄉村水系、林網、綠道等生態空間格局。

(六)統籌耕地和永久基本農田保護。落實永久基本農田和永久基本農田儲備區劃定成果,落實補充耕地任務,守好耕地紅線。統籌安排農、林、牧、副、漁等農業發展空間,推動循環農業、生態農業發展。完善農田水利配套設施布局,保障設施農業和農業產業園發展合理空間,促進農業轉型升級。

(七)統籌歷史文化傳承與保護。深入挖掘鄉村歷史文化資源,劃定鄉村歷史文化保護線,提出歷史文化景觀整體保護措施,保護好歷史遺存的真實性。防止大拆大建,做到應保盡保。加強各類建設的風貌規劃和引導,保護好村莊的特色風貌。

(八)統籌基礎設施和基本公共服務設施布局。在縣域、鄉鎮域范圍內統籌考慮村莊發展布局以及基礎設施和公共服務設施用地布局,規劃建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基礎設施和公共服務設施網絡。以安全、經濟、方便群眾使用為原則,因地制宜提出村域基礎設施和公共服務設施的選址、規模、標準等要求。

(九)統籌產業發展空間。統籌城鄉產業發展,優化城鄉產業用地布局,引導工業向城鎮產業空間集聚,合理保障農村新產業新業態發展用地,明確產業用地用途、強度等要求。除少量必需的農產品生產加工外,一般不在農村地區安排新增工業用地。

(十)統籌農村住房布局。按照上位規劃確定的農村居民點布局和建設用地管控要求,合理確定宅基地規模,劃定宅基地建設范圍,嚴格落實“一戶一宅”。充分考慮當地建筑文化特色和居民生活習慣,因地制宜提出住宅的規劃設計要求。

(十一)統籌村莊安全和防災減災。分析村域內地質災害、洪澇等隱患,劃定災害影響范圍和安全防護范圍,提出綜合防災減災的目標以及預防和應對各類災害危害的措施。

(十二)明確規劃近期實施項目。研究提出近期急需推進的生態修復整治、農田整理、補充耕地、產業發展、基礎設施和公共服務設施建設、人居環境整治、歷史文化保護等項目,明確資金規模及籌措方式、建設主體和方式等。

三、政策支持

(十三)優化調整用地布局。允許在不改變縣級國土空間規劃主要控制指標情況下,優化調整村莊各類用地布局。涉及永久基本農田和生態保護紅線調整的,嚴格按國家有關規定執行,調整結果依法落實到村莊規劃中。

(十四)探索規劃“留白”機制。各地可在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標,村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業新業態等用地可申請使用。對一時難以明確具體用途的建設用地,可暫不明確規劃用地性質。建設項目規劃審批時落地機動指標、明確規劃用地性質,項目批準后更新數據庫。機動指標使用不得占用永久基本農田和生態保護紅線。

四、編制要求

(十五)強化村民主體和村黨組織、村民委員會主導。鄉鎮政府應引導村黨組織和村民委員會認真研究審議并動員、組織村民以主人翁的態度,在調研訪談、方案比選、公告公示等各個環節積極參與村莊規劃編制,協商確定規劃內容。村莊規劃在報送審批前應在村內公示30日,報送審批時應附村民委員會審議意見和村民會議或村民代表會議討論通過的決議。村民委員會要將規劃主要內容納入村規民約。

(十六)開門編規劃。綜合應用各有關單位、行業已有工作基礎,鼓勵引導大專院校和規劃設計機構下鄉提供志愿服務、規劃師下鄉蹲點,建立駐村、駐鎮規劃師制度。激勵引導熟悉當地情況的鄉賢、能人積極參與村莊規劃編制。支持投資鄉村建設的企業積極參與村莊規劃工作,探索規劃、建設、運營一體化。

(十七)因地制宜,分類編制。根據村莊定位和國土空間開發保護的實際需要,編制能用、管用、好用的實用性村莊規劃。要抓住主要問題,聚焦重點,內容深度詳略得當,不貪大求全。對于重點發展或需要進行較多開發建設、修復整治的村莊,編制實用的綜合性規劃。對于不進行開發建設或只進行簡單的人居環境整治的村莊,可只規定國土空間用途管制規則、建設管控和人居環境整治要求作為村莊規劃。對于綜合性的村莊規劃,可以分步編制,分步報批,先編制近期急需的人居環境整治等內容,后期逐步補充完善。對于緊鄰城鎮開發邊界的村莊,可與城鎮開發邊界內的城鎮建設用地統一編制詳細規劃。各地可結合實際,合理劃分村莊類型,探索符合地方實際的規劃方法。

(十八)簡明成果表達。規劃成果要吸引人、看得懂、記得住,能落地、好監督,鼓勵采用“前圖后則”(即規劃圖表+管制規則)的成果表達形式。規劃批準之日起20個工作日內,規劃成果應通過“上墻、上網”等多種方式公開, 30個工作日內,規劃成果逐級匯交至省級自然資源主管部門,疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

五、組織實施

(十九)加強組織領導。村莊規劃由鄉鎮政府組織編制,報上一級政府審批。地方各級黨委政府要強化對村莊規劃工作的領導,建立政府領導、自然資源主管部門牽頭、多部門協同、村民參與、專業力量支撐的工作機制,充分保障規劃工作經費。自然資源部門要做好技術指導、業務培訓、基礎數據和資料提供等工作,推動測繪“一村一圖”“一鄉一圖”,構建“多規合一”的村莊規劃數字化管理系統。

(二十)嚴格用途管制。村莊規劃一經批準,必須嚴格執行。鄉村建設等各類空間開發建設活動,必須按照法定村莊規劃實施鄉村建設規劃許可管理。確需占用農用地的,應統籌農用地轉用審批和規劃許可,減少申請環節,優化辦理流程。確需修改規劃的,嚴格按程序報原規劃審批機關批準。

(二十一)加強監督檢查。市、縣自然資源主管部門要加強評估和監督檢查,及時研究規劃實施中的新情況,做好規劃的動態完善。國家自然資源督察機構要加強對村莊規劃編制和實施的督察,及時制止和糾正違反本意見的行為。鼓勵各地探索研究村民自治監督機制,實施村民對規劃編制、審批、實施全過程監督。

各省(區、市)可按照本意見要求,制定符合地方實際的技術標準、規范和管理要求,及時總結經驗,適時開展典型案例宣傳和經驗交流,共同做好新時代的村莊規劃編制和實施管理工作。

自然資源部辦公廳


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